L’idée d’une intégration graduelle, souvent évoquée par les partisans de la « Grande Europe », a retenu l’attention des dirigeants européens lors de ces réunions. Ce concept, apparu en 2020 dans les groupes de réflexion et les instituts de recherche spécialisés sur l’élargissement de l’Union, propose une intégration des États candidats en plusieurs étapes. Chaque étape permettrait l’obtention de nouveaux droits, jusqu’à l’accès au statut complet de membre à part entière.
L’expression trouve son origine dans un document informel publié par la France en 2019, évoquant « un accès graduel aux politiques et aux programmes de l’UE ». Trois instituts de recherche, l’ESI, le CEP Belgrade et le CEPS Bruxelles, ont repris cette formule. L’ESI a proposé en 2020 une révision du processus d’adhésion en deux étapes : l’entrée dans le marché intérieur, suivie d’une adhésion complète aux politiques de l’Union et d’une participation aux institutions européennes. Le CEP Belgrade et le CEPS ont défini une approche en « escalier », avec plusieurs étapes menant à l’adhésion complète. Une première phase, appelée « adhésion initiale », permettrait aux candidats d’accéder à 50 % des fonds européens et d’obtenir le statut d’État observateur. Un deuxième niveau, « adhésion intermédiaire », octroierait 75 % des fonds européens et une participation accrue aux institutions. Enfin, une dernière étape aboutirait à un statut de « nouvel État membre », privant seulement les intéressés de leur droit de veto et de leur possibilité de nommer un commissaire et un juge à la Cour de justice.
Des divergences subsistent sur la forme de ce nouveau procédé. Certains spécialistes, comme Sébastien Maillard, conseiller spécial de l’Institut Jacques Delors, privilégient la création d’un statut intermédiaire d’« État associé de l’UE ». Il souligne que le contrat de coalition CDU/SPD en Allemagne soutient cette idée.
Cependant, l’intégration graduelle ne fait pas l’unanimité. À Bruxelles, la commissaire à l’élargissement, Marta Kos, critique la création d’« États de second rang ». Elle estime que « priver certains États du droit de veto en matière de politique étrangère est impraticable ». Un sondage Eurobaromètre révèle que seuls 43 % des Français et 46 % des Allemands soutiennent un futur élargissement. Or, l’accord des populations et de leurs représentants reste nécessaire pour modifier la procédure d’adhésion.
Les avancées concrètes de cette adhésion progressive pourraient être ralenties par des considérations étatiques. Le Conseil européen pour les relations extérieures rappelle que l’Albanie est menacée par le veto grec en raison de la condamnation du maire de la minorité grecque d’Himara pour corruption. L’Ukraine, elle, fait face à la « vétocratie » hongroise en raison de ses liens avec la Russie et de tensions territoriales. Ces éléments influencent les débats sur la nouvelle procédure d’adhésion. Plusieurs États, comme le Danemark, appellent à une révision des traités pour améliorer la prise de décision avant d’accueillir de nouveaux membres. Pour eux, l’UE doit se réformer pour rester efficace. Dès 2006, le Conseil européen conditionnait toute nouvelle adhésion à la « capacité d’absorption de l’Union ». Selon les propositions d’un groupe d’experts franco-allemands publiées en 2022, le nombre de commissaires pourrait être réduit aux deux tiers des États membres, et l’extension de la majorité qualifiée à davantage de domaines constituerait une solution envisageable.
Intégrer des pays observateurs sans leur accorder de pouvoir de décision permettrait à ces États de participer aux débats sans nuire à l’efficacité de l’Union. Une note de l’Institut Jacques Delors, publiée le 26 novembre 2025, souligne que la progressivité du processus faciliterait le dialogue entre les candidats et les institutions. Certains pays, comme l’Albanie et le Monténégro, participent déjà à des politiques européennes, comme l’espace unique de paiement en euro (SEPA).
Une refonte de la procédure d’adhésion reste peu probable à court terme. Si l’invasion de l’Ukraine en février 2022 avait relancé le débat dans un élan de solidarité, d’autres formes de coopération ont pris le relais. La Communauté politique européenne (CPE), qui réunit 47 États dont l’Ukraine, s’impose comme l’instance de dialogue privilégiée pour défendre des intérêts communs sans adhésion pleine à l’Union européenne.
